市场监管“三合一”改革的实践与思考

郯城县市场监督管理局　石洁

8月初，我县推行了综合行政执法体制改革，实行工商、质监“二合一”改革，组建成立了市场监管局，完成了市场监管领域职能调整、机构组建、人员划转等相关工作。近几年，周边地市关于工商、质监和食药监“三合一”的改革都已开始，有的地方“二合一”，有的地方“二合一”，虽然虽然改革的力度不统一，但存在的问题和遇到的困难都大同小异。听过陈俊虎局长的授课，结合我了解的“三合一”改革情况，谈几点粗浅的认识。

一、对“三合一”改革模式的认识

首先，三局合一是符合市场监管体制改革大势要求的。党的十八届三中全会提出，“改革市场监管体系，实行统一的市场监管。”为什么要改革，这是因为理想的市场监管体系应具有整体性，但由于种种原因，我国政府市场监管职能长期散落在多个部门，部门之间难免出现职能交叉和真空，形成“九龙治水”的监管碎片化问题。根据十八届三中全会的部署，2014年7月国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出“建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”，权威人士一般认为全国性的市场监管体制改革大幕由此拉开。

其次，三局合一整合，有明显的社会效果。在全国统一性改革之前，包括深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆两江新区、武汉东湖新区等地，都已纷纷整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局(委)。当然，时间上有先有后，改革模式也不尽一致，但是成效是明显的。三局合一打破了分段管理的格局，有利于实现市场全过程监管。三局合并后，可避免原先的职能分散、交叉、缺位和错位问题，避免互相扯皮和“九龙治水”现象，促进监管到位；可更有效地解决市场监管领域，特别是食品安全监管等领域存在的监管真空、监管盲点等。同时，改革促进结构优化，有利于实现市场无缝隙监管。改革后，原三局职能间的外部协调将变为内部协调，有利于实现人、财、物等执法资源的集约配置、结构优化和资源共享，降低协调成本。此外，改革也推动机构精简，利于实现市场高效能监管。举例说明，以前，反映食品安全、产品质量等方面的问题，需到多个部门，现在，到市场监管局即可；消费者遇上食品质量等问题时，有可能涉及到多个环节、多个部门，遇上不知道到哪个部门申诉、举报的问题，三局合一后，将12315、12331、12365、12345等热线整合，能更快地维护老百姓利益和消费者的合法权益。

第三，正确看待“三合一”改革存在的问题。有人说现在省以下的改革模式是“五花八门”，有一种乱烘烘的感觉。这是因为，国务院要求建立统一的监管体系，但各省有很大的自主权，各省根据自己的工作实际，来确定是二合一还是三合一，虽然有点乱，但目标是一致的，都是为了实现统一的市场监管。实现统一的市场监管，在不增加编编制的情况下，充分发挥工商、质监和食药监的优势，是最稳妥的做法。工商的队伍体系比较完整，体系已经基本延伸到基层。质监部门则在检验检测体系上有明显的优势，食药监有一批专业的监管队伍。其实，说白了，地方在落实中央改革过程中，“三合一”可以说是一种妥协，也可以说是结合本地情况作出的制度安排。就现阶段而言，“三合一”有助于基层迅速开展相关工作。先有了人，把工作干起来，可能是最立竿见影的做法。但是无论哪种改革都会有阵痛，由于处于改革的过渡期，相关的法律法规和制度配套未能及时跟上，改革进程中出现了一些急需解决的问题。如，“三合一”整合将会涉及工商、质监、食药监在不同体制下的监管习惯和监管文化的融合，同时在提高监管专业性上的培训也要下大功夫。“三合一”长远监管还有很长的路要走。

二、三局合一体制改革急需解决的问题

（一）相关法律法规未与改革进程完全对接，监管执法存在风险。改革后相应法律法规并未及时更新，导致一些问题在立法层面难以衔接，主体身份和执法程序处于尴尬境地。改革中市场监管局的主体资格大多来源于各县区编办批复的“三定方案”。而在现有的法律、法规上并无“市场监督管理局”这一主体的表述，现行的法律法规没有规定市场监督管理部门的核准登记权限，也没有规定“市场监管部门”的行政执法权限。市场监督管理局在行使发放营业执照、食品流通许可证、餐饮服务服务许可证、作出行政处罚等相关行政权限时，没有明确的法律法规授权。一旦出现行政诉讼，市场监督管理局就会因主体资格不合法的问题而败诉。

（二）与上级部门多头对接带来工作的不便。就象陈俊虎局长讲的那样，因三局合一的改革是自下而上推行的，省市层面的改革仍未启动，在省市层面仍然是三个独立的部门，日常工作要对应承担三个条线的工作任务，确实是上级文件多、会议多、培训多、整治多，让下级疲于应付；上级三个部门在日常工作对接、会议安排、统计分析等方面形成了极为复杂的交叉，开展工作的系统性和连贯性受到一定制约；同一时间内，多个上级局下达不同的任务指标，特别是一些专项工作，在省市层面，各部门根据各自职能进行部署，造成基层干部重复工作，稀释了监管执法资源；改革后，食品整治、药品监管、红盾护农、网络市场监管、反不正当竞争、特种设备监管等许多的专项整治同步进行，往往有数量无质量。

（三）队伍、职能、业务融合推进力度不够大。一是监管模式不统一。原工商、质监、食药监等部门自身的监管模式经过多年沉淀，已形成固有的方式方法，很难在短期内有效融和。二是职能融合不到位。有的地方虽然是三局合一，但因各三部门在管理方式、运行模式的差别，大多都是各人还干各人的活，职能整合形成了明合暗不合的“物理整合”。比如，工商系统人事冻结近3年，新鲜力量得不到增加，队伍年龄偏大。这些人对新增加的食药监、质监业务不了解。加之涉及三个部门的法律法规规章多达500多部(其中工商质监法律113部，法规216，规章132，地方法规5，地方规章9，合计475部)，短期内很难熟悉。三是共同的系统文化在短期内难以形成。由于缺乏有效的共同载体，具有鲜明特色的市场监管系统文化难以在短时间内形成，暂时无法满足基层对系统共同语言、共同价值观的诉求，原有系统文化理念不统一。从系统文化理念的视角看，个性化的市场监管系统文化尚未形成。

（四）执法程序、执法要求、执法尺度和办案系统不统一。原工商、质监、食药监等部门由于部门理念及领导方式的差异，监管原则区别较，尤其是监管底线和上限上更是各有要求，给日常监管执法工作带来一定难度。执法程序和执法文书都是由国家工商总局、国家食药监总局、国家质监总局各自制定相关规定。执法程序和文书不统一，这不仅给执法带来极大不便，还缺少执法的严肃性和严谨性，不利于提升执法公信力。原工商、质监都有执法办案的软件系统，而食药监没有办案软件系统，造成当前办案仍是各录各的，案件号等内容都无法统一。由于原工商、质监、食药监三个部门的信息平台各成一体，各软件系统彼此未互联互通，各上级局对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用也存在很大差异，严重影响了数据整合。办公自动化系统的相互隔离，影响了行政效率。

三、进一步深化市场监管体制改革的建议

三局合一后产生的各类矛盾和问题，追根到底是改革过渡时期的产物，改革的不彻底，各种矛盾和问题才纷至沓来。体制改革产生的问题需要从改革的角度来解决。建议三局合一的体制改革，扩展到市级和省级层面。在省级层面进行了整合，就可以修订部门规章，执法资格的问题的问题就迎刃而解。省市级层面整合后，随着职能的融合，内设科室的组建，可以自上而下的开展业务的融合、软件的共享和执法标准及尺度的统一。比如早已在省级层面实现三合一的天津市市场和质量监督管理委员会，其构建的一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一张网格强基层、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个体系搞检测、一条热线助维权的“八个一”工作模式，就很好地解决了上述的各个问题。

当然，改革不能一蹴而就，改革是一个过程，需要时间和实践。在改革的过渡时期，上述问题建议从以下几个方面去解决。

（一）及时修法，进一步推进市场监管的法制化。为适应市场监督管理体制改革的要求，建议加强立法力度，为改革提供坚实的法律保障。将一些如需法律支撑的工作纳入立法计划，比如可出台一部市场监督管理法，作为市场监管系统的“母法”，用以指导日常的市场监管工作，有效解决市场监管中法律规定交叉重复的地方。比如明确市场监管执法主体的问题，推进食品生产许可、流通许可、餐饮许可合一的问题等等。或者可以借鉴浙江舟山的做法，以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为依据，在省高院的支持下，达成“针对市场监管部门特殊情况，在不损害相对人诉讼前提下，一般不以诉讼主体资格问题判决案件败诉”的共识。

（二）统筹协调，剔除重复指挥。要加强顶层设计，整合行政资源，形成上下一致的行政构架。现阶段，建议上级进一步明确工作机制，调整领导分工，统一管理工商、质监、食药监等方面工作。同时，省、市级可建立由政府分管领导或联系秘书长牵头的联席会议制度，定期会商、统筹确定工商、质监、食药监三部门工作部署、考核检查，防止出现“多头指导、重复部署”的现象，便于县（市）区市场监管局统筹安排各项工作。

（三）加强职能流程再造，积极构建综合化管理大格局。基层市场监管局要真正实现从“合”到“融”的跨越，必须依靠工商、质监、食药原有职能的流程再造，建立覆盖市场准入行为、交易行为、竞争行为、退出行为全领域，生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相统一的市场监管机制。关于县级市场监管局的业务流程再造，就象江阴市市场监管局陈局长讲的那样，当前要突出五个“一体化”方向：一是行政审批一体化。实行食品生产、流通、餐饮许可证与营业执照“统一受理”模式，尝试对职能范围内的所有证照“一口受理、一表申请、一门办理”。靖江已经率先推行了餐饮食品“证照一体化”改革，发出了首张执照。二是市场检查一体化。根据三类监管模式的不同特点，合并检查项目，制定标准化、集约化检查流程，探索实施“一次出动、全面体检”的检查模式。不同的监管模式在检查流程中如何对接和融合，需要在实践中进行深入研究。三是投诉处理一体化。将工商12315、质监12365、药监12331和政府12345热线“四线合一”，实现“公众诉求处置一体化”，完善申诉举报转案件的流转机制，实行集中分派、并网处置、高效办理、统一反馈，加大对消费者权益的保护力度。四是执法办案一体化。要比较工商、质监、食药三大领域办案程序规定的异同，对办案指南、办案流程、执法文书等作出统一规范，为综合执法提供保障。五是信息化保障一体化。建议省工商局正在支持部分县(区)市场监管局，对办公自动化、投诉咨询热线、日常监督检查、执法办案四大工作软件进行整合试点，从信息化系统的整合切入，加快推进基层市场监管职能与工作融合，为监管提供技术支撑。

（四）加强队伍建设，实现化学融合。针对整合后的市场监管局干部来源于不同单位的实际，学习借鉴江阴市市场监管局的做法，着力加强团队文化建设，依靠文化融合，提升团队合力。文化建设是系统精神文明的软实力，是一个部门综合素质、价值观念、执法水平、廉政建设的综合体现。要积极尝试借助艺术化的载体，塑造富有向心力、凝聚力的市场监管系统文化，树立全新的系统理念、共同语言、形象标志，以文感人，以艺聚人。针对改革对干部能力素质提出的挑战，一方面开展业务培训、岗位练兵、传帮带教，促进团队专业能力和综合素质的提高。另一方面加强专业技术及人才的引进，按照因事设人的原则核定编制、人员，对一些机构和人员进行合理调整，统一管理，统一调度，各负其责，促进监管执法服务效能大幅提高，树立市场监督管理局的良好形象。

（五）进一步规范执法行为，实现执法办案一体化。针对执法尺度、文书不统一的问题，建议由上级法制部门出台规范性文件，对原工商、质监、食药监系统分散的主体资格、案件管理、执法标准、办案程序、执法文书格式以及自由裁量基准等进行归并和统一，推动执法业务的深度融合。最好由省市法制办统一制发市场监督管理执法证，并负责申领、核发、使用和管理工作。在执法办案方面，建议借鉴涟水县市场监管局的做法，成立办案指挥中心，实行案源统一管理、案情统一研判、案件统一分流、案卷统一核审，推动办案工作步入规范化轨道。在统一执法文书方面，在省级层面上由省法制办牵头省工商、食药监、质监部门制定统一的执法文书及使用规范。另外，从制度建设着手，制定《市场监管业务工作规范》，为依法履职提供制度保障。同时整合执法力量，开展联合执法，锻炼队伍，开展专项整治，树立市场监管执法队伍新形象。